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国家社会科学基金重大项目(A级)“改革发展成果分享法律机制研究”简报(第24期)

信息发布时间:2016-08-02 02:43:00    


 

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西南政法大学国家社会科学基金重大项目组  编印   第24期    2007.10.26

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                 本期内容

【项目成果】

        

            集体土地征用中的利益主体解读及其法律规制

                 唐烈英 施 润

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  我国的土地征用矛盾是现今社会的一个严重问题。土地征用实践中主体各方的行为选择受各种复杂因素的影响,很难实现中央、地方政府、村集体与农民双赢或多赢的局面。

  一、土地征用是一种以城市化和工业化为导向的土地经济制度,这一制度的实施需要发挥政府的引导作用。

  我国农地产权的基本结构是集体土地所有权和农户土地承包经营权的双层结构,土地承包经营权充分体现了他物权的特性。集体土地对农民而言,不单是生产资料还是保障资料。但我国现行土地征用制度否定土地他项权利的存在,致使土地承包权人因土地征用而损失的利益得不到补偿。国家在征用土地后的经济利益分配这一核心问题上,存在立法滞后和补偿标准偏低两大问题。最关键的是,现行征地补偿制度的立法,并不是一种市场化的思路,而是反映出人们的一种观念,即以农业无条件服务工业来实现工业化和城市化的发展。

  二、在我国现行的土地分配制度下,地方享有土地收益。地方政府要担负经济发展与耕地保护的双重职能,严格遵循土地保护政策反而有可能带来更强的竞争压力并有可能带来经济发展减速的风险而受到置疑。另一方面,土地收益获取的难度低,利润高,即低风险、高收益。由此导致中央下大力气整顿土地市场,而地方不当的土地事件仍然在疯狂上演!主要问题表现在四个方面:

  (一)土地征用范围过宽。“土地规划权”由地方行政部门具体掌握,所征用的土地大多数为商业性用地,这就促使地方政府常常会为获取土地增值收益而进行征地,违背了《宪法》为公共利益而征用土地的精神,侵害了被征土地权利人的利益。

  (二)土地征用程序不健全。农民很难行使知情权、参与权、上诉申辩权,利益难以得到维护。征用程序缺乏有效的监督机制,政府受利益驱使化整为零批地、以租代征、低价出让土地或以各种形式补贴,使征用后的土地低费用转出,取得土地使用权的一些人将被征用后的土地囤积、闲置,造成大量土地资源的浪费。更为严重的是,由于严格的土地征用公告程序的缺乏,审批制度的漏洞,公众无法对土地征用过程进行监督,权钱交易、利益交换轻而易举的在幕后进行。

  (三)政府单方定价,土地价格较高,而征地补偿费用较低,形成了“土地征占越多,政府利益越大,部门福利越好”的机制,这又成为新的不当征地的诱因。

  (四)补偿方式单一。征地后,失地农民安置不稳,给社会稳定带来隐患,形成政府与农民在利益上的冲突。

  三、在土地征用过程中,村集体的作用和地位相当微妙。主要表现在:

  (一)权力资源的有限性导致其可支配性不足,难以充当农民集体利益的代表。村集体不能以供地主体的身份影响土地市场供求关系。

  (二)集体土地产权关系不明晰,是制约村干部在土地征用中利益选择的关键因素。

  (三)土地征用制度中的漏洞很容易导致村干部以权谋私,这是现实中引起农民最大争议的问题。

  基于以上原因,农民希望中央政府采取措施限制地方的征地行为。农民最核心的利益是规避征地风险,城中村现象也反映了农民对于失去土地的恐慌,对于未来不确定性的迷茫,以及对于土地补偿并不信任的态度。

  由于缺乏完善的法律制度和程序规范土地征用行为,致使地方政府、开发商、村集体等权利主体,均可以依靠含糊的程序、任意性地司法自我解释作为其行为合法性地根据,然而引发的严重矛盾,导致越来越深重的信任危机。因此,笔者以为,土地征用制度中利益的法律规制,必须在实践的技术层面上真正落实“数目字管理”,建立细密化的程序制度。

  首先,在权力规制方面,要完善地方政府责任机制,遏制代理人机会主义和寻租活动。在行为监管方面,按照“实行最严格的耕地保护制度”的要求实现责权统一。在利益分配方面,规范土地出让金转移支付征地补偿、被征地农民社会保障资金的制度。

  其次,突出要素信息的公开与“数目字管理”的落实。涉及失地农民切身利益的政策措施必须通过一定的途径和渠道告知。同时,确立数目字管理意识,保障信息公开和被征地农民的监督、罢免权,实现资金管理的制度化。

  再次,程序参与必然和程序监督紧密相连。这里最为重要的是,确立司法机关对征地与否的最后裁决权,并审理征地行为的合法性和补偿的合理性。

  最后,重视对失地农民实体利益的补偿。应当在法律中承认农民的土地承包经营权的他物权地位,确认其获得征用补偿的资格。赋予农民对承包土地完整的权能结构,使其获得以土地所有权市场价格为基础确立补偿额的前提条件。成立失地农民社保基金,由国家、农民和用地单位三方出资,帮助农民理财,确立失地农民享受基本医疗保障、社会养老、失业保障等基本社会保障的权利,建立基本养老金帐户。

  解决土地征用中的各种问题,最重要的是要保持对失地农民的冷静的同情,关注这一弱势群体,并为其构筑法律保障下的坚固的权利体系!

              (本文发表于《中州学刊》》2007年第5期)

  

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报:国家社科基金规划办公室、汪洋书记、王鸿举市长、重庆市委办公厅、何事忠部长、邢元敏同志、中共重庆市委宣传部、重庆市社会科学界联合会、重庆市科委、重庆市教委

送:学校党政领导、校党办、校科研处、校宣传部

发:课题组全体成员

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